Me Nicolas Turp soutient qu’un article de la Loi sur la santé publique sur l’état d’urgence est inconstitutionnel et donc invalide et inopérant

Le 12 mars dernier, l’avocat Nicolas Turp a déposé une Demande introductive d’instance en jugement déclaratoire devant la Cour supérieure du Québec soutenant qu’un article de la Loi sur la santé publique sur l’état d’urgence est contraire au principe démocratique et qu’il prive les Québécois de démocratie. Il demande à la Cour de déclarer l’article 119, al. 1 inconstitutionnel et donc invalide et inopérant en vertu de la règle de la suprématie de la Constitution, qui a notamment été codifiée à l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Cet article stipule : « L’état d’urgence sanitaire déclaré par le gouvernement vaut pour une période maximale de 10 jours à l’expiration de laquelle il peut être renouvelé pour d’autres périodes maximales de 10 jours ou, avec l’assentiment de l’Assemblée nationale, pour des périodes maximales de 30 jours. Si le gouvernement ne peut se réunir en temps utile, le ministre peut déclarer l’état d’urgence sanitaire pour une période maximale de 48 heures. »

Me Turp rappelle qu’entre le 20 mars 2020 et 10 mars 2021 le gouvernement a adopté 51 décrets supplémentaires concernant le renouvellement de l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire québécois. Problème selon lui, l’Assemblée nationale n’a jamais été invitée par le gouvernement à donner son assentiment à la déclaration d’état d’urgence sanitaire, à ses renouvellements et à l’adoption de mesures qui résultent finalement d’une délégation de pouvoirs législatifs au gouvernement et au ministre de la Santé et des Services sociaux.

Que le pouvoir exécutif s’empare du pouvoir législatif de la sorte est pour Me Turp, problématique dans une démocratie. Plusieurs députés ont déjà haussé le ton sur le fait que si un nouvel état d’urgence est adopté jusqu’au 1er juin 2021, le Parlement n’aura plus son mot à dire jusqu’à cette date. Au Québec, si l’Assemblée nationale ne peut déléguer ses pouvoirs législatifs, cela ne peut se faire que dans des limites raisonnables, rappelle l’avocat en citant l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Re George Edwin Gray, (1918) : « Le Parlement ne peut en effet abdiquer ses fonctions, mais dans des limites raisonnables en tout cas, il peut déléguer ses pouvoirs au gouvernement exécutif. De tels pouvoirs doivent nécessairement être soumis à une détermination à tout moment par le Parlement, et inutile de dire que les actes de l’exécutif, en vertu de son autorité déléguée, doivent relever de la déclaration législative par laquelle son autorité est mesurée. » (Cour suprême du Canada: In Re George Edwin Gray, (1918) 57 S.C.R. 150.)

Si l’article 119 de la Loi sur la santé publique prévoit que le renouvellement de l’état d’urgence doit être obtenu par l’Assemblée nationale, il ne prévoit pas, selon l’avocat, des débats et des contrôles automatiques et ponctuels par l’Assemblée nationale. « La limite prévue à l’article 122 L.s.p., soit le désaveu par un vote de l’Assemblée nationale d’une déclaration d’état d’urgence sanitaire ou tout renouvellement, ne remédie pas à ces manquements », peut-on encore lire.

Plus largement, Me Turp estime qu’il s’agit-là d’un manquement à la démocratie, « un principe constitutionnel directeur fondamental, tel qu’il appert du paragraphe 32 de l’arrêt de la Cour suprême du Canada ». Le respect du principe démocratique exige un processus permanent de discussion, dit l’avocat, et l’exécutif devrait toujours être responsable devant les assemblées législatives ce qui devient difficile dans la situation d’état d’urgence actuelle.

Par ailleurs, ce que souligne Me Turp, c’est le manque de discussions qui entoure la prise de décision de la part du gouvernement québécois en ce moment. Il rappelle en substance que l’Assemblée législative représente le peuple. « L’article 119, al. 1 L.s.p. ne prévoit aucun processus permanent de discussion, et outrepasse le principe d’un gouvernement responsable devant l’Assemblée nationale, a fortiori lorsqu’un état d’urgence sanitaire est déclaré pour une période maximale de 10 jours et renouvelé ad infinitum », indique-t-il dans sa requête.

Me Nicolas Turp : Demande introductive d’instance en jugement déclaratoire (Article 142 C.p.c.). Cour supérieure du Québec, 12 mars 2021

À L’UN DES HONORABLES JUGES DE LA COUR SUPÉRIEURE, SIÉGEANT DANS ET POUR LE DISTRICT JUDICIAIRE DE MONTRÉAL, LE DEMANDEUR EXPOSE RESPECTUEUSEMENT CE QUI SUIT :

I. INTRODUCTION

1. Le Demandeur est un citoyen du Canada résidant dans la province de Québec.
2. Le Demandeur soutient que l’article 119, al. 1 de la Loi sur la santé publique, Chapitre S-2.2 (ci-après la « L.s.p. ») constitue une délégation inconstitutionnelle du pouvoir législatif de l’Assemblée nationale au gouvernement, ainsi qu’une privation de démocratie au peuple québécois contraire au principe démocratique.
3. Le Demandeur demande à cette Honorable Cour de déclarer l’article 119, al. 1 L.s.p. inconstitutionnel et donc invalide et inopérant en vertu de la règle de la suprématie de la Constitution, qui a notamment été codifiée à l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982.

II. LOI SUR LA SANTÉ PUBLIQUE

4. La L.s.p. « (…) a pour objet la protection de la santé de la population et la mise en place de conditions favorables au maintien et à l’amélioration de l’état de santé et de bien-être de la population en général », tel qu’il appert de l’article 1 L.s.p.
5. Contenus dans la Section II – Déclaration d’état d’urgence sanitaire, les articles 118, 119, 122, 123 et 128 L.s.p. prévoient ce qui suit :

118. Le gouvernement peut déclarer un état d’urgence sanitaire dans tout ou partie du territoire québécois lorsqu’une menace grave à la santé de la population, réelle ou imminente, exige l’application immédiate de certaines mesures prévues à l’article 123 pour protéger la santé de la population.

119. L’état d’urgence sanitaire déclaré par le gouvernement vaut pour une période maximale de 10 jours à l’expiration de laquelle il peut être renouvelé pour d’autres périodes maximales de 10 jours ou, avec l’assentiment de l’Assemblée nationale, pour des périodes maximales de 30 jours.

Si le gouvernement ne peut se réunir en temps utile, le ministre peut déclarer l’état d’urgence sanitaire pour une période maximale de 48 heures.

122. L’Assemblée nationale peut, conformément à ses règles de procédure, désavouer par un vote la déclaration d’état d’urgence sanitaire et tout renouvellement.

Le désaveu prend effet le jour de l’adoption de la motion.

Le secrétaire général de l’Assemblée nationale doit promptement publier et diffuser un avis du désaveu avec les meilleurs moyens disponibles pour informer rapidement et efficacement la population concernée. Il doit, de plus, faire publier l’avis à la Gazette officielle du Québec.

123. Au cours de l’état d’urgence sanitaire, malgré toute disposition contraire, le gouvernement ou le ministre, s’il a été habilité, peut, sans délai et sans formalité, pour protéger la santé de la population:

  1. ordonner la vaccination obligatoire de toute la population ou d’une certaine partie de celle-ci contre la variole ou contre une autre maladie contagieuse menaçant gravement la santé de la population et, s’il y a
    lieu, dresser une liste de personnes ou de groupes devant être prioritairement vaccinés;
  2. ordonner la fermeture des établissements d’enseignement ou de tout autre lieu de rassemblement;
  3. ordonner à toute personne, ministère ou organisme de lui communiquer ou de lui donner accès immédiatement à tout document ou à tout renseignement en sa possession, même s’il s’agit d’un renseignement personnel, d’un document ou d’un renseignement confidentiel;
  4. interdire l’accès à tout ou partie du territoire concerné ou n’en permettre l’accès qu’à certaines personnes et qu’à certaines conditions, ou ordonner, lorsqu’il n’y a pas d’autre moyen de protection, pour le temps nécessaire, l’évacuation des personnes de tout ou partie du territoire ou leur confinement et veiller, si les personnes touchées n’ont pas d’autres ressources, à leur hébergement, leur ravitaillement et leur habillement ainsi qu’à leur sécurité;
  5. ordonner la construction de tout ouvrage ou la mise en place d’installations à des fins sanitaires ou de dispensation de services de santé et de services sociaux;
  6. requérir l’aide de tout ministère ou organisme en mesure d’assister les effectifs déployés;
  7. faire les dépenses et conclure les contrats qu’il juge nécessaires;
  8. ordonner toute autre mesure nécessaire pour protéger la santé de la population.
    Le gouvernement, le ministre ou toute autre personne ne peut être poursuivi en justice pour un acte accompli de bonne foi dans l’exercice ou l’exécution de ces pouvoirs.

128. Le gouvernement peut mettre fin à l’état d’urgence sanitaire dès qu’il estime que celui-ci n’est plus nécessaire.
Un avis doit être publié et diffusé avec les meilleurs moyens disponibles pour informer rapidement et efficacement la population concernée.

La décision doit, de plus, être publiée à la Gazette officielle du Québec.

III. CONTEXTE

6. En application de l’article 118 L.s.p., le gouvernement a adopté le 13 mars 2020 le Décret 177-2020 déclarant l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire québécois et autorisé l’adoption de mesures résultant d’une délégation de pouvoirs législatifs au gouvernement et à la ministre de la Santé et des Services sociaux.
7. Entre le 20 mars 2020 et 10 mars 2021 et en application de l’article 119, al. 1 L.s.p., le gouvernement a adopté 51 décrets supplémentaires concernant le renouvellement de l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire québécois, tel qu’il appert de la liste desdits décrets produite au soutien de la présente en tant que pièce P-1.
8. Durant cette période du 13 mars 2020 au 10 mars 2021, l’Assemblée nationale n’a jamais été invitée par le gouvernement à donner son assentiment à la déclaration d’état d’urgence sanitaire, à ses renouvellements et à l’adoption de mesures résultant d’une délégation de pouvoirs législatifs au gouvernement et à la ministre de la Santé et des Services sociaux

IV. INCONSTITUTIONNALITÉ

9. L’article 119, al. 1 L.s.p. constitue une délégation inconstitutionnelle du pouvoir législatif de l’Assemblée nationale au gouvernement.
10. Tel qu’il appert de l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Re George Edwin Gray, (1918) 58 S.C.R. 150, à la page 157, l’Assemblée nationale ne peut déléguer ses pouvoirs législatifs que dans des limites raisonnables :

« In view of Rex v. Halliday10, I do not think this broad proposition can be maintained. Parliament cannot, indeed, abdicate its functions, but within reasonable limits at any rate it can delegate its powers to the executive government. Such powers must necessarily be subject to determination at any time by Parliament, and needless to say the acts of the executive, under its delegated authority, must fall within the ambit of the legislative pronouncement by which its authority is measured. »

(Nos soulignements)

11. L’article 119, al. 1 L.s.p. prévoit que l’état d’urgence sanitaire déclaré par le gouvernement vaut pour une période maximale de 10 jours et permet au gouvernement de renouveler l’état d’urgence sanitaire pour d’autres périodes maximales de 10 jours ad infinitum.
12. La seule limite prévue à l’article 119, al. 1 L.s.p., soit l’assentiment de l’Assemblée nationale au renouvellement de l’état d’urgence sanitaire pour des périodes maximales de 30 jours, n’est pas raisonnable car elle ne prévoit pas
d’études, de débats et de contrôles automatiques et ponctuels par l’Assemblée nationale: (1) d’une déclaration d’état d’urgence sanitaire par le gouvernement, (2) des renouvellements par le gouvernement d’un état d’urgence sanitaire, et (3) des mesures adoptées par le gouvernement et la ministre de la Santé et des Services sociaux pendant un état d’urgence sanitaire.
13. La limite prévue à l’article 122 L.s.p., soit le désaveu par un vote de l’Assemblée nationale d’une déclaration d’état d’urgence sanitaire ou tout renouvellement, ne remédie pas à ces manquements.
14. L’article 119, al. 1 L.s.p. constitue également une privation de démocratie au peuple québécois contraire au principe démocratique.
15. Le principe démocratique est un principe constitutionnel directeur fondamental, tel qu’il appert du paragraphe 32 de l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Renvoi relatif à la sécession du Québec, 1998 2 RCS 217 (ci-après le « Renvoi ») :

32. Comme nous l’avons confirmé dans le Renvoi: Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, 1982 2 R.C.S. 793, à la p. 806: «La Loi constitutionnelle de 1982 est maintenant en vigueur. Sa légalité n’est ni contestée ni contestable.» La «Constitution du Canada» comprend certainement les textes énumérés au par. 52(2) de la Loi constitutionnelle de 1982. Même si ces textes jouent un rôle de premier ordre dans la détermination des règles constitutionnelles, ils ne sont pas exhaustifs. La Constitution «comprend des règles non écrites — et écrites –», comme nous l’avons souligné récemment dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, précité, au par. 92. Enfin, selon le Renvoi relatif au rapatriement, précité, à la p. 874, la Constitution du Canada comprend le système global des règles et principes qui régissent la répartition ou l’exercice des pouvoirs constitutionnels dans l’ensemble et dans chaque partie de l’État canadien.
Ces règles et principes de base, qui comprennent les conventions constitutionnelles et les rouages du Parlement, font nécessairement partie de notre Constitution, parce qu’il peut survenir des problèmes ou des situations qui ne sont pas expressément prévus dans le texte de la Constitution. Pour résister au passage du temps, une constitution doit comporter un ensemble complet de règles et de principes offrant un cadre juridique exhaustif pour notre système de gouvernement. Ces règles et principes ressortent de la compréhension du texte constitutionnel lui-même, de son contexte historique et des diverses interprétations données par les tribunaux en matière constitutionnelle. À notre avis, quatre principes constitutionnels directeurs fondamentaux sont pertinents pour répondre à la question
posée (cette énumération n’étant pas exhaustive): le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la primauté du droit, et le respect des minorités. (…)
(Nos soulignements)

16. La démocratie est une force normative puissante qui peut poser une limite substantielle à l’action gouvernementale, tel qu’il appert des paragraphes 52 à 54 du Renvoi :

52. Ces principes guident l’interprétation du texte et la définition des sphères de compétence, la portée des droits et obligations ainsi que le rôle de nos institutions politiques. Fait tout aussi important, le respect de ces principes est indispensable au processus permanent d’évolution et de développement de notre Constitution, cet TRADUCTION «arbre vivant» selon la célèbre description de l’arrêt Edwards c. Attorney-General for Canada, 1929 CanLII 438 (UK JCPC), 1930 A.C. 124 (C.P.), à la p. 136. Notre Cour a indiqué dans New-Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), 1993 CanLII 153 (CSC), 1993 1 R.C.S. 319, que les Canadiens reconnaissent depuis longtemps l’existence et l’importance des principes constitutionnels non écrits de notre système de gouvernement.
53. Étant donné l’existence de ces principes constitutionnels sous-jacents, de quelle façon notre Cour peut-elle les utiliser? Dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, précité, aux par. 93 et 104, nous avons apporté la réserve que la reconnaissance de ces principes constitutionnels (l’opinion majoritaire parle de « principes structurels » et décrit l’un d’eux, l’indépendance de la magistrature, comme une norme non écrite) n’est pas une invitation à négliger le texte écrit de la Constitution. Bien au contraire, nous avons réaffirmé qu’il existe des raisons impératives d’insister sur la primauté de notre Constitution écrite. Une constitution écrite favorise la certitude et la prévisibilité juridiques, et fournit les fondements et la pierre de touche du contrôle judiciaire en matière constitutionnelle. Nous avons toutefois signalé dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale que le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 avait pour effet d’incorporer par renvoi certains principes constitutionnels, proposition affirmée auparavant par l’arrêt Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, 1985 CanLII 14 (CSC), 1985 2 R.C.S. 455, aux pp. 462 et 463. Dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, au par. 104, nous avons statué que le préambule « invite les tribunaux à transformer ces principes en prémisses d’une thèse constitutionnelle qui amène à combler les vides des dispositions expresses du texte constitutionnel ».
54. Des principes constitutionnels sous-jacents peuvent, dans certaines circonstances, donner lieu à des obligations juridiques substantielles (ils ont « plein effet juridique » selon les termes du Renvoi relatif au rapatriement, précité, à la p. 845) qui posent des limites substantielles à l’action gouvernementale. Ces principes peuvent donner naissance à des obligations très abstraites et générales, ou à des obligations plus spécifiques et précises. Les principes ne sont pas simplement descriptifs; ils sont aussi investis d’une force normative puissante et lient à la fois les tribunaux et les gouvernements. « En d’autres termes », comme l’affirme notre Cour dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, « dans les décisions constitutionnelles, la Cour peut tenir compte des postulats non écrits qui constituent le fondement même de la Constitution du Canada » (p. 752). (…)
(Nos soulignements)

17. Le respect du principe démocratique exige un processus permanent de discussion, ainsi qu’un exécutif responsable devant les assemblées législatives démocratiquement élues, tel qu’il appert du paragraphe 68 du Renvoi :

68. Enfin, nous devons souligner que le bon fonctionnement d’une démocratie exige un processus permanent de discussion. La Constitution instaure un gouvernement par des assemblées législatives démocratiquement élues et par un exécutif responsable devant elles, TRADUCTION « un gouvernement qui repose en définitive sur l’expression de l’opinion publique réalisée grâce à la discussion et au jeu des idées» (Saumur c. City of Quebec, précité, à la p. 330). Le besoin de constituer des majorités, tant au niveau fédéral qu’au niveau provincial, par sa nature même, entraîne des compromis, des négociations et des délibérations. Nul n’a le monopole de la vérité et notre système repose sur la croyance que, sur le marché des idées, les meilleures solutions aux problèmes publics l’emporteront. Il y aura inévitablement des voix dissidentes. Un système démocratique de gouvernement est tenu de prendre en considération ces voix dissidentes, et de chercher à en tenir compte et à y répondre dans les lois que tous les membres de la collectivité doivent respecter.

18. L’article 119, al. 1 L.s.p. ne prévoit aucun processus permanent de discussion, et outrepasse le principe d’un gouvernement responsable devant l’Assemblée nationale, a fortiori lorsqu’un état d’urgence sanitaire est déclaré pour une période maximale de 10 jours et renouvelé ad infinitum.
19. Le désaveu par un vote de l’Assemblée nationale d’une déclaration d’état d’urgence sanitaire ou tout renouvellement, tel que prévu par l’article 122 L.s.p., ne remédie pas à ces manquements.

V. CONCLUSION

20. L’article 119, al. 1 L.s.p. constitue une délégation inconstitutionnelle du pouvoir législatif de l’Assemblée nationale au gouvernement, ainsi qu’une privation de démocratie au peuple québécois contraire au principe démocratique.
21. L’article 119, al. 1 L.s.p. est donc inconstitutionnel et doit être déclaré invalide et inopérant en vertu de la règle de la suprématie de la Constitution, qui a notamment été codifiée à l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982.
22. La présente Demande introductive d’instance en jugement déclaratoire est bien fondée en faits et en droit.

PAR CES MOTIFS, PLAISE À CETTE HONORABLE COUR :

ACCUEILLIR la présente Demande introductive d’instance en jugement déclaratoire;

DÉCLARER que l’article 119, al. 1 de la Loi sur la santé publique, chapitre S-2.2, est inconstitutionnel et donc invalide et inopérant conformément à l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11;

LE TOUT avec frais de justice.

Montréal, ce 12e jour de mars 2021

Nicolas Turp (signature)

Nicolas Turp


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